周先生和中国移动10086的部分通话记录以及其在工信部的投诉。受访者供图
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广西南宁陈先生在多个渠道投诉中国移动后，套餐得以变更。受访者供图
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为给家里老人办理套餐资费降档，一位中国移动用户耗时2个月，往返老家两次，中间还经历一次“不降反升”。近日媒体曝光的用户资费降档难案例引起广泛关注，也再次揭开了运营商套餐乱象的冰山一角。
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新京报记者多方了解和调查发现，手机套餐升档容易降档难并非个例，三大运营商的诸多用户均有类似遭遇。此外，运营商还存在“暗中给用户增订套餐”“‘诱骗’用户升级资费”等乱象。而“改套餐后按原套餐收费”“宣传的无限流量限速”“高频率骚扰用户推销升级套餐”等也被众多用户“声讨”。在黑猫投诉平台上，和三大运营商套餐相关投诉量累计已有数万条。
法律专家表示，运营商的这类区别对待（升级和降档）属违约行为。消费者享有自主选择商品或者服务的权利，运营商无权干涉或者对此设置障碍。而这类乱象之所以没得到遏制，主要是因为现有规范性文件对运营商约束有限。同时电信运营商具有垄断优势地位，其面对用户使用的合同多为格式合同，其中条款对运营商天然有利。
7月26日晚，新京报记者问询三大运营商方面各自所涉（被投诉的）套餐乱象，截至发稿时，各方均无正式回应。
降档难
套餐升级容易降档难
最近浙江温州的周先生为了套餐资费降档颇费了一番周折。6月下旬，他想把39元/月的中国移动手机卡套餐改成8元资费，但接线的移动客服表示自己并无相应权限，需要建工单由客户经理处理。然而，之后来电的客户经理先追问其更换套餐原因，接着又向其推荐59元和79元的新套餐，推销未果后又表示自己没有8元资费的变更权限，周先生需要去线下营业厅办理。
周先生非常不解，继续联系移动客服寻求解决。电话总共打了十几通后，他完全失去耐心，决定“携号转网”。没过多久温州本地工作人员联系周先生，劝其停办携号转网，并允诺给其一定优惠，同时表示自己也没有更改套餐的权限。多番折腾的周先生最后只能去投诉。之后工作人员终于答应给周先生一个折中方案：先为其降档成18元/月的套餐，每月再优惠10元钱，为期三个月，等周先生十一假期回温州时，再去线下营业厅沟通更改成8元资费的需求。
虽然暂时勉强接受这一方案，但周先生依然困惑，“39元套餐改成59元或79元可以直接在线办理，但想降低套餐却如此之难。”
用户口中套餐降档难的运营商并非只有中国移动，另外两家运营商也经常给用户造成类似困扰。南昌的黄先生是中国联通用户，去年他想变更自己60元/月的套餐，但中国联通APP内提示他无法降档。黄先生只能暂时搁置此事，五个月后回老家在当地线下营业厅才得以办理完成。另一位投诉者是将近10年的中国电信老用户，想换套餐但每次问客服都被告知目前是最低档，费用几乎每个月130元起步。还有中国联通用户提到，客服对其称，8元资费是超60岁和低保低收入人群才能变更使用的套餐。
记者以用户身份拨打包括浙江移动、广东联通和宁夏电信等在内的数个省份的三大运营商热线，除个别省份外，多数工作人员都表示，用户升级套餐可直接在线办理，而如果想降档，尤其想换成8元保号类套餐，就需要登记等待专员反馈联系，再或者去归属地线下营业厅办理。
北京市京师律师事务所合伙人李源称，运营商的这类区别对待（升级和降档）属违约行为。“对运营商来说，为用户升级套餐和降档套餐都属于合同约定下应当履行的义务，基于公平原则，在提供同类服务时不应因对自身是否有利而有所差别。”李源还提到，用户办理降档套餐也是在购买服务过程中自主选择服务方式的行为，运营商无权干涉或者对此设置障碍，否则侵犯了消费者的自主选择权。
记者发现，虽然运营商客服大多数时候称自己没有更改套餐的权限，可一旦用户态度坚决尤其准备投诉时，很多时候这种“权限”似乎就可以打开了。
套路多
运营商暗增套餐、“诱骗”升级
除了资费“降档难”，运营商还存在“暗中为用户增订套餐”“‘诱骗’升级”等情况。河南刘女士这几年使用的是中国联通一款29元/月的大王卡套餐，今年6月她发现，个人资费账单里从两个月前开始多出一个叠加套餐，每月多扣15元，此外还多了个5元短信包。她非常困惑，因为她并未主动订购过这两个套餐。
在和客服沟通未果后，刘女士在中国联通APP内投诉申请退费，但等了几天依然没人处理。刘女士又去黑猫平台投诉，没过多久，中国联通工作人员联系刘女士，主动为其取消多出来的套餐，并退还了之前3个月总计45元扣费。
实际上今年3月刘女士已有过类似遭遇。当时她收到一条短信，通知她开通了一项5元/月的新业务，惊讶的刘女士立即拨打中国联通电话质询，客服才予取消。
除了暗中增订套餐，也有用户被“诱骗”升级。今年7月，广西刘先生搬家时联系中国电信，咨询搬迁光纤网络相关问题，工作人员回复称，可以搬迁光纤但原有套餐无法保留。刘先生的手机套餐是114元/月，之前在此基础上办理的宽带套餐是9.9元/月，使用的光纤速率是300M。工作人员表示，由于光纤线路升级，新地址楼宇已经没有原来的套餐，需要更换成1000M速率的，价格199元/月。
新家和原地址相差不到2公里，中国电信的说法难以让人信服，何况自己也不需要那么高的网络速率，刘先生不同意升级。多次沟通无果，刘先生去黑猫投诉平台上投诉，结果不到两天，中国电信的工作人员就来电给刘先生办理了光纤迁移。
“这两种乱象都是用欺诈手段使消费者陷入消费误区，是一种可撤销的民事法律行为，也即合同可被撤销。其本质上也是因欺诈获利，严重侵害消费者权益。”中国政法大学传播法研究中心副主任朱巍说。
李源也对此表示，上述乱象说明运营商在提供服务时有许多不规范之处，也说明行业监管、现行规范机制尚存缺漏。
霸王款
格式合同拟定方天然占据强势地位
对于原有套餐涉及合约的情况，想要更改资费更为复杂，解约除了时间成本，有时还有违约金。
今年2月，深圳的刘先生想要办理套餐降档，但被告知套餐仍在合约期无法办理。但刘先生记得很清楚，自己只在2019年参加过一个活动，第二年合约期已结束。在客服提到的其他合约签订时间，自己也没有和10086有通信往来。刘先生前后打了5次电话沟通这一情况，最后表示，如果再不能办理就去投诉。面对这一“强硬”态度，工作人员最终给其办理了套餐降档。
今年7月，广西南宁的陈先生也遇到了类似情况，客服反馈说其套餐签了两年合同，到期后才可更换。陈先生在中国移动APP、10086、黑猫投诉和工信部等多个渠道投诉后才得以变更。
记者从运营商工作人员处了解到，有的合约提前解约需要用户支付一笔违约金，有的则不需要，违约金的多少视情况有所不同。另外，有的合约可提前解除，有的则必须等到期后才可以更改套餐。
李源分析称，合约相关规定是否合规要视具体情况而定。运营商与用户所签订的合约套餐，通常会在给予用户一定优惠的同时对用户权利进行一些限制。如果双方对各自权责及签订的法律后果都明晰，正常情况下应当对双方都产生约束效力。目前的突出问题是，多数情况下，在合约签订时，消费者对己方的义务了解并不全面，而运营商工作人员则会夸大用户所能够得到的优惠，致使用户作出错误判断。这种情况下，运营商一方的隐瞒、诱导行为是否合规则存在疑问。
李源提到，电信服务合同属于格式合同（格式合同是当事人为了重复使用而预先拟定，并在订立合同时未与对方协商的条款）。格式合同的突出特点是合同的拟定方天然占据强势地位，容易对合同相对方产生不公平的结果。
“运营商对于合约期、解除合约的条件以及违约金等条款应当在签订之初就尽到提示、说明义务，如在签订之时运营商一方并没有特别提示甚至进行隐瞒，那么该条款无效。”李源说。
朱巍也分析称，消费者和运营商订立合同后在履约期间如果要更改，原则上应按照合同约定，但现阶段出现诸多问题乱象，主要原因是绝大部分消费者在办理合约过程中没有仔细看其中的重要条款内容。“这些属于格式条款。最后出现争议，比如需要支付违约金才能更改套餐，都是根据合同中的格式条款完成的，如果运营商事先又没有提示，有的就属于违规。”
■ 分析
专家：现有规范性文件对运营商约束有限
早在2006年前后，媒体就曾曝光这类现象。此后数年，随着智能手机和通信技术发展带来的套餐多样化，相关乱象愈演愈烈。仅黑猫投诉平台上，与三大运营商套餐相关投诉量已有数万条，其中，中国移动套餐投诉量29896条，中国联通套餐投诉量23645条，中国电信套餐投诉量8233条。
乱象频出背后，记者发现这或与运营商的经营业务考量有关。财报显示，三大运营商的营收增速近几年均有所下滑。以2023年为例，中国移动全年营收10093亿元，同比增长7.7%（上年增速10.5%），中国电信营收5078.43亿元，同比增长6.9%（上年增速9.5%），中国联通营收3726亿元，同比提升5.0%（上年增速8.3%）。实际上，这种降缓的迹象从2021年已经开始。与此同时，三大运营商的毛利率总体上一直呈下降趋势。
另一方面，个人市场仍是运营商的基本盘。以中国移动为例，2023年该集团营收10093亿元，其中个人市场收入4902亿元，占半壁江山。但随着我国移动用户的饱和，近年来运营商个人用户市场的业务增长也逐渐放缓。以2023年为例，中国移动的移动用户ARPU（每用户平均收入）为49.3元，相较于2022年的49元仅微增0.3元。同时5G ARPU则从2022年的81.5元跌至2023年的78.2元。中国电信的移动用户ARPU为45.4元，同比2022年仅微增0.2元。中国联通的移动用户ARPU为44元，较2022年下降0.1元。多家证券报告指出，运营商近年的ARPU不及预期。
国家相关部门也曾多次出台相关规定。2008年，信息产业部发布了《关于规范电信资费方案管理指导意见》。2017年，工信部相关部门还曾约谈三大运营商，要求企业除了双方合约另有约定外，不得限制用户的资费选择权。
2018年8月，工信部又发布《关于进一步规范电信资费营销行为的通知》，通知提到，电信业务经营者应充分尊重用户自主选择权。在宣传推广资费方案时，对资费方案限制性条件以及有效期限、计费原则等事项也应当履行提醒义务。
在多次文件出台下，为什么上述乱象仍屡禁不止？李源表示，工信部是国务院下属部门，仅由其制定的规范性文件效力不及全国人大制定的相关法律，对运营商约束有限。同时运营商具有垄断优势地位，其面对用户使用的合同多为格式合同，其中条款或对运营商天然有利。
针对套餐乱象朱巍也提出建议。他建议，这些面向消费者的格式条款应变成类似于备案式的条款。电信消费群体巨大，这种涉及众多消费者的格式合同，应当由市场监督管理部门或各地消费者协会备案审核。“信息公开也很重要，比如每年、每个季度和每个月尝试定期给消费者发送相关消费单据。”朱巍说。
李源表示，消费者在面对这类问题时，应当明确自身所拥有的权益以及认清对方的侵害行为，首先与运营商进行交涉，协商不成可以向工信部等行政监管部门进行投诉，或通过法律诉讼的方式维护自己的合法权益。面对广大用户维权困难的问题，监管部门应加强制度建设、统一监管规范，出台相关指导文件，明确运营商的责任和义务，切实维护消费者合法权益。（记者 孙文轩）
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